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林美月
案情回放
某采購人委托代理機構通過公開招標方式采購學生體質健康測試系統設備，招標文件針對采購標的智能化云端平臺，規定投標人需自帶設備進行平臺部分功能的現場演示，演示時間不超過10分鐘，并在該內容前加★號設置為實質性評審因素。經評審并經采購人確認，代理機構發布結果公告，公告顯示A公司中標。相關供應商B公司在法定期限內提出質疑，質疑事項為A公司累計演示時間超過10分鐘，不符合招標文件要求，應認定為投標無效。采購人及代理機構向B公司作出質疑答復，認定A公司未在規定時間完整響應演示功能要求，不符合招標文件實質性要求，其投標無效，并發布結果更正公告，載明：“質疑答復導致中標結果發生變化，因本項目合格供應商不足法定數量，按廢標處理。原中標結果作廢。”針對上述結果更正公告內容，A公司在法定期限內提出質疑，質疑事項為“演示時間”不屬于招標文件規定的“加★號技術指標”等內容，代理機構和本次采購項目評標委員會無權超出招標文件所規定的“評標標準”范疇進行評審或答復質疑。采購人及代理機構向A公司作出質疑答復，認為招標文件已明確對演示要求做出相關規定，該項演示要求為帶“★”號條款，對所有投標人具有同等的效力，因此認定A公司投標無效未違反政府采購的相關規定。A公司因對質疑答復不滿，向財政部門提起投訴。
本案中，采購人、代理機構和A公司的矛盾焦點主要在這幾個方面：何為“實質性要求”？“演示時間”的長短能否作為招標文件中的實質性技術指標？能否以A公司現場演示時間超過十分鐘為由認定投標無效？
問題分析
1.何為“實質性要求”？
實質性要求是指在采購文件中規定的以醒目方式標識的不允許偏離的要求。鑒于實質性要求對供應商投標有效與否的判定起到決定性作用，正確理解、設置實質性要求是政府采購活動的重要內容。
當前政府采購法及其實施條例對“實質性要求”具體內容并未有明確界定，根據《政府采購非招標采購方式管理辦法》（財政部令第74號）第十一條第二款、第十九條第二款，以及《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》（財庫〔2014〕214號）第二十條、第三十條規定，對于非招標采購方式中實質性內容的界定相對明確，在采購需求中的技術、服務要求以及合同草案條款，包括采購標的、規格型號、采購金額、采購數量、技術和服務要求等，均屬于實質性要求。然而，對于招標采購方式的項目，《政府采購貨物和服務招投標管理辦法》（財政部令第87號，以下簡稱87號令）并未有直接的規定。那么何種要求能夠設定為實質性要求？
根據政府采購法第四十三條第一款、第四十六條及《關于印發〈政府采購需求管理辦法〉的通知》（財庫〔2021〕22號）第二十三條的規定，采購人采購需求的實現最終體現于政府采購合同的簽訂。根據87號令第七十二條“政府采購合同應當包括采購人與中標人的名稱和住所、標的、數量、質量、價款或者報酬、履行期限及地點和方式、驗收要求、違約責任、解決爭議的方法等內容。”及《中華人民共和國民法典》第四百八十八條“有關合同標的、數量、質量、價款或者報酬、履行期限、履行地點和方式、違約責任和解決爭議方法等的變更，是對要約內容的實質性變更”的規定，在政府采購合同中的實質性條款，即采購標的、數量、質量、價款或者報酬、項目期限、項目地點和方式等必須達到采購人所采購標的的必備要素，以及與采購標的直接相關的具體化指標能夠作為實質性要求，否則就難以完全滿足采購人的采購需求。
2.“演示時間”的長短能否作為招標文件的實質性技術指標？
如前所述，“演示時間”的設定是為了展示采購標的的特定功能，并非與采購標的直接相關的具體化指標，且“演示時間”的長短不屬于政府采購合同所需具備的條款，與投標人所提供貨物服務的質量、采購需求和與實現項目目標不相關，不應作為采購文件中規定的實質性技術指標。
3.能否以A公司現場演示時間超過十分鐘為由認定投標無效？
根據87號令第五十五條第二款“評審因素的設定應當與投標人所提供貨物服務的質量相關，包括投標報價、技術或者服務水平、履約能力、售后服務等”及《政府采購需求管理辦法》第二十一條第一款“采用綜合性評審方法的，評審因素應當按照采購需求和與實現項目目標相關的其他因素確定”的規定，上述采購項目采用綜合評分法，評審因素的設定應當與投標人所提供貨物服務的質量相關，應當按照采購需求和與實現項目目標相關的其他因素確定。“演示時間不超過10分鐘”不屬于政府采購合同所需具備的條款，且與投標人所提供貨物服務的質量、采購需求和與實現項目目標不相關，招標文件將“演示時間不超過10分鐘”設定為實質性評審因素，違反前述87號令第五十五條第二款的規定，因此，不應以該違法評審因素作為認定投標無效的依據。
綜上所述，財政部門經審查后，認定投訴事項成立，廢標行為無效，同時責令采購人、采購代理機構就招標文件存在的違法問題限期改正。
因實質性條款直接關系投標人投標效力問題，與供應商利益關系密切，在實踐中，采購人、代理機構在設置采購文件時，應當切實圍繞采購需求，充分考慮采購標的必須達到的必備要素以及與采購標的直接相關的具體化指標，謹慎設置實質性要求，切莫因設置不當違反相關法律規定而引發爭議。
（作者單位：福建省財政廳政府采購監管辦公室）
